INFRACCIONES URBANÍSTICAS

Abogado de Albacete – Gonzalo Saiz García –  con experiencia le ofrece sus servicios en cualquier actuación que se genere por denuncias sobre infracciones urbanísticas, desde los escritos de alegaciones, recursos en vía administrativa hasta el inicio del correspondiente recurso contencioso administrativo con todos sus trámites y fases. Primera consulta gratuita.

El art. 47 de la Constitución de 1978 se ocupa de la regulación de los usos del suelo al establecer: «Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.» Por tanto, existe un mandato constitucional a los poderes públicos para contribuir de manera leal a la política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, al servicio de la calidad de vida.

Las fronteras y límites del derecho penal con el urbanismo son, en muchas ocasiones, difusas y existen contornos que nos sitúan en esa línea que se traspasa por el infractor más allá de lo que constituye una mera infracción administrativa y llega al extremo de incurrir en una ilicitud penal por reunir el hecho cometido los elementos básicos del tipo penal en concreto.

La coordinación de las medidas administrativas y penales para la tutela urbanística no debe interpretarse en el sentido de que el Derecho Penal le corresponde un papel inferior respecto del Derecho Administrativo o meramente auxiliar. Ambos se complementan para mejorar la tutela de un interés colectivo de especial relevancia, ocupando cada uno de ellos su lugar específico y desempeñando el papel que le corresponde conforme a su naturaleza. El derecho administrativo realiza una función preventiva y también sancionadora de primer grado, reservándose el Derecho Penal para las infracciones más graves, conforme al principio de intervención mínima.

El principio de intervención mínima del Derecho Penal supone que la sanción penal no debe actuar cuando existe la posibilidad de utilizar otros medios o instrumentos jurídicos no penales para restablecer el orden jurídico. En este sentido se manifiesta por la STS. 13.10.98, que se ha dicho reiteradamente por la jurisprudencia y la doctrina, hasta el punto de convertir en dogma que la apelación al derecho penal como instrumento para resolver los conflictos, es la última razón a la que debe acudir el legislador que tiene que actuar, en todo momento, inspirado en el principio de intervención mínima de los instrumentos punitivos.

1ª.- ¿Qué es una infracción urbanística?

El concepto de infracción es básico y muy amplio, y comprende cualquier acción u omisión que suponga la vulneración de las determinaciones contenidas en la legislación urbanística, en el planeamiento urbanístico o en las ordenanzas urbanísticas municipales.

2ª.- ¿Cómo dar cuenta de una presunta infracción urbanística?

En los supuestos en que se constate la existencia de una presunta infracción urbanística, lo deseable es dirigirse a la administración municipal del término en el que ésta se ubica. Dentro de la denuncia, debe constar una breve descripción del alcance de la presunta infracción, así como de la finca o parcela en la que tiene lugar. Paralelamente se recomienda la incorporación de fotografías que acrediten la existencia de la presunta infracción.

3ª.- Quién puede denunciar una infracción urbanística?

Cualquier ciudadano puede realizar una denuncia en relación con presuntas infracciones urbanísticas. La acción pública, introducida por la LS/56, otorga a todo ciudadano un derecho reaccional frente a la conculcación del orden urbanístico y, singularmente, de los dirigidos a la mera restitución de éste en su integridad. Es una acción para proteger la legalidad urbanística infringida. Es el derecho en virtud de cual se exige ante las Administraciones públicas y, en su caso, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa la observancia de la legislación urbanística y de ordenación territorial, así como los planes, normas y ordenanzas.

No es necesario demostrar, ni siquiera alegar, un específico interés para impugnar los actos administrativos urbanísticos (TS 30-11-95, RJ 8562).

Por tanto, la legitimación es amplia, y se reconoce aunque se atribuya a quien la ejercite un simple deseo de venganza si se alega una norma urbanística concreta infringida, sin que proceda calificarse de abusivo (TS 24-9-94, RJ 6541).

4ª.- ¿Pueden ejercitar la acción pública las personas jurídicas? 

Sí. La acción pública puede ser ejercida por una junta de compensación, sin que su condición de entidad urbanística colaboradora limite su capacidad en cuanto aquella (TS 7-5-03, RJ 4561). También un partido político, como cualquier asociación, está legitimado para la utilización de la acción pública en materia de urbanismo, y ello por el simple interés cívico que asiste a cualquiera para que se cumpla la legalidad urbanística, sin que pueda considerarse abusivo su ejercicio cuando se ejercita en unos casos sí y en otros no (TSJ Baleares 10-12-04, RJCA 1102). 

5ª.- Todas las infracciones son iguales?

No. Las infracciones urbanísticas se clasifican según la Ley de urbanismo en muy graves, graves y leves, dependiendo de los aspectos vulnerados. Esta clasificación obedece esencialmente a criterios de clasificación y calificación urbanística de los terrenos donde se han realizado las actuaciones, de grado o porcentaje de vulneración de los parámetros urbanísticos, de afectación a la seguridad de las personas, entre otros.

El Decreto Legislativo 1/2010 de 18 Mayo de Castilla-La Mancha (aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística) regula en su artículo 183 las infracciones en estos términos:

1. Son infracciones muy graves:

a) Las infracciones tipificadas como graves que afecten a suelos ordenados como sistemas generales o que estén calificados como suelos rústicos no urbanizables de especial protección o tengan la consideración de dominio público conforme a la legislación sectorial correspondiente o se ubique en las zonas de servidumbre del mismo.

b) La destrucción de bienes catalogados o declarados de interés cultural en los términos de la legislación sobre el patrimonio histórico, cultural y artístico y las parcelaciones que se realicen en suelo rústico protegido por planeamiento general o especial.

c) La comisión de una o más infracciones graves por persona a la que se haya impuesto con anterioridad una sanción firme por haber cometido alguna o algunas de las infracciones tipificadas en esta Ley.

2. Son infracciones graves:

a) Las que constituyan incumplimiento de las normas sobre parcelación, uso del suelo, altura, superficie y volumen edificable, densidad poblacional y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de parcelas, salvo que en el expediente sancionador se demuestre la escasa entidad del daño producido a los intereses generales, o del riesgo creado en relación con los mismos, que se consideran como infracciones leves.

b) La realización de obras mayores no amparadas por licencia o, en su caso, calificación urbanística o autorización correspondiente de la Administración Autonómica, salvo que por la escasa alteración del paisaje urbano, rural o natural merezcan la consideración de leves.

c) Los usos no amparados por licencia e incompatibles con la ordenación territorial y urbanística aplicable.

d) Los incumplimientos con ocasión de la ejecución del planeamiento urbanístico, de deberes y obligaciones impuestos por esta Ley y, en virtud de la misma, por los instrumentos de planeamiento, gestión y ejecución o asumidos voluntariamente mediante convenio, salvo que se subsanen tras el primer requerimiento de la Administración, en cuyo caso se consideran como infracciones leves.

e) En todo caso, los movimientos de tierra y extracciones en el subsuelo no amparados por licencia o, en su caso, calificación urbanística o autorización de la Administración competente cuando proceda.

f) La colocación de artículos de propaganda, vertido de escombros u otros residuos, así como el depósito de materiales que por ser ajenos al paisaje natural o rural deterioren el mismo, salvo que por su escaso impacto al paisaje merezcan la consideración de leves.

g) La obstaculización de la labor inspectora.

h) La comisión de una o más infracciones leves por persona a la que se haya impuesto con anterioridad una sanción firme por haber cometido alguna o algunas de las infracciones tipificadas en esta Ley.

i) La ejecución de obras y el ejercicio de actividades comerciales y de servicios, o la modificación de las ya existentes, sujetas al régimen de comunicación previa, y no amparados por la misma, en contravención de las manifestaciones o documentación contenidas en esta.

3. Son infracciones leves las tipificadas como graves cuando por su escasa entidad o por no producir un daño significativo a los bienes jurídicos protegidos en esta Ley merezcan tal tipificación y, en todo caso, el incumplimiento de cualesquiera otras obligaciones o requisitos establecidos en esta Ley y en el planeamiento que legitima cuando no esté tipificado como infracción grave o muy grave.

6ª.- Quiénes son los responsables de las infracciones urbanísticas?

Una vez se ha cometido la infracción, los responsables de la restitución de la realidad física alterada o el ordenamiento jurídico vulnerado son las personas propietarias de la finca en la que se ubica la edificación o actividad ilegalmente implantadas, con independencia si éstas han promovido la comisión de la infracción.

Las sanciones se imponen a los promotores y agentes responsables (empresas constructoras, técnicos y direcciones facultativas, etc.) que hayan intervenido en la comisión de la infracción.

7ª.- ¿Existen infracciones amparadas en licencias?

Sí. Aunque parezca extraño que se pueda impugnar una actuación urbanística amparada en licencia, hay que pensar en supuestos en los que el otorgamiento de licencia ha infringido el procedimiento legalmente establecido (sin informes del técnico o del secretario, o sin autorización de la Comisión Territorial de Urbanismo o de otros organismos sectoriales en los supuestos pertinentes) o bien contraviene las determinaciones del planeamiento urbanístico. En estos casos, corresponde a la Administración iniciar un procedimiento de revisión de la licencia que ampare la obra o uso, por tratarse de un acto nulo o anulable. 

8ª.- Presentada la denuncia o constatada la infracción urbanística, ¿Cuál es el procedimiento a seguir por el Ayuntamiento? 

Producida la transgresión urbanística, debe aparecer la actividad administrativa conducente a restaurar el ordenamiento urbanístico, perturbado por dicha transgresión. Así, la STS de 14 de marzo de 1990 reitera la doctrina expresada en la STS de 24 de mayo de 1985, según la cual: «el Ordenamiento jurídico debe reaccionar simultáneamente de dos formas: una inmediata, de restablecimiento del orden jurídico perturbado por este ilícito administrativo mediante la legalización de las obras con la correspondiente licencia, si procede, con arreglo a las normas urbanísticas aplicables, y otra que no aparece con este carácter de inmediatividad, de sancionar ese ilícito administrativo».

La transgresión urbanística ha significado un incumplimiento de la legalidad que no debe quedar impune. No solo, pues, se debe restaurar el ordenamiento urbanístico perturbado, sino también castigar al infractor.

9ª.- ¿A quien afecta el procedimiento de legalización o restauración de la legalidad urbanística y a quien el procedimiento sancionador? 

El procedimiento de legalización se somete a los mismos principios rectores que el de la concesión de la licencia, entre ellos el de que las licencias se conceden salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero, y el de transmisibilidad de las licencias. En virtud de dichos principios, la Administración no ha de atender al carácter de propietario o no del inmueble de quien solicita la licencia o la legalización; y, además, admitirá la sustitución en la condición de promotor de la licencia o la legalización con la comunicación realizada por ambas partes, transmitente y adquirente de la licencia o de la condición de solicitante de ésta o de la legalización.

Por tanto, ante la solicitud de cambio de la condición de solicitante de la legalización, la Administración ha de admitirlo, siempre que la comunicación se lleve a cabo por ambas partes.

Si, además, el nuevo solicitante de la legalización es el propietario, se convertirá en sujeto pasivo del expediente de restitución de la legalidad incoado para instar, precisamente, la legalización, en atención al carácter real de los expedientes de restitución de la legalidad.

La jurisprudencia tiene reconocido claramente que el expediente de restitución de la legalidad se dirige contra el propietario del terreno donde se ha llevado a cabo el acto o uso sin licencia o contraviniendo sus determinaciones. Sirva como ejemplo el pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Sevilla en Sentencia de 30 de junio de 2011 que señala: “Pero en el concreto ámbito en el que aquí nos encontramos (procedimiento de protección de la legalidad) su responsabilidad deriva de su condición de propietarios del inmueble, habida cuenta que la medida de restablecimiento de la realidad física alterada, la orden de demolición de lo edificado, es imputable a quien en cada momento ostente la propiedad de la finca, sin perjuicio de que hayan ejecutado o no las obras ilegales. Ello es así porque nos encontramos ante una obligación de carácter real”.

Distinta naturaleza tiene el procedimiento sancionador, dotado de carácter personal y dirigido siempre contra el responsable de la infracción, sea o no propietario. También el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en sentencia de 21 de marzo de 2013 ha dejado clara la naturaleza de los procedimientos sancionadores urbanísticos: “No estamos en nuestro caso ante un procedimiento sancionador, en el que la responsabilidad que se valora y resuelve es de carácter personal y subjetiva, y atribuible al responsable de la infracción según lo establecido en el artículo 193 de la LOUA; sino ante un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística ordenado (ante la falta de legalización) a restituir la realidad física alterada, constituyendo ésta una medida de carácter real, dirigida por tanto a quien en cada momento ostente la titularidad de la obra, que es quien puede hacer efectiva esa restitución”. 

10ª.- ¿Prescriben las infracciones urbanísticas?

El plazo de prescripción depende del tipo de infracción cometida. Sin embargo, no prescriben aquellas infracciones cometidas en terrenos destinados a espacios libres públicos, sistema vial, servidumbres para la protección de dominio público o bien clasificados como suelo no urbanizable que gozan de un régimen especial de protección a través de los correspondientes planes territoriales o planes directores. En estos casos, la restitución de la realidad física alterada puede realizarse sin limitación temporal.

En ningún caso la prescripción de la infracción urbanística conlleva la legalización. Las edificaciones que han sido implantadas ilegalmente, y sobre las que no es posible incoar ningún procedimiento de protección de la legalidad urbanística por la prescripción de la infracción, quedan sujetos al régimen de fuera de ordenación y, por tanto, quedan obligadas a su extinción y cese. De este modo, los derechos urbanísticos de estas edificaciones quedan severamente limitados, siendo imposible su consolidación, rehabilitación o aumento del volumen edificado.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) en el art. 30 menciona la prescripción de infracciones y sanciones, en los siguientes términos:

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.”

El artículo 187 del Decreto Legislativo 1/2010 de 18 Mayo de Castilla-La Mancha (TRLOTAU) regula la prescripción:

1. Las infracciones prescribirán en los siguientes plazos:

a) Las muy graves a los cinco años.
b) Las graves en un plazo de tres años.
c) Las leves en un año.

2. El plazo de prescripción empezará a contar, en el caso de infracciones referidas a operaciones clandestinas, desde el momento en que se den las condiciones para que puedan ser conocidas por la Administración competente.

En el resto de los supuestos el cómputo del plazo comenzará con la terminación o cese de la operación o actividad urbanística considerada como infracción.

En el caso de infracciones continuadas el plazo de prescripción comenzará a partir del cese efectivo de la misma. Se considerará infracción continuada todas las infracciones reiteradas, que no hayan sido sancionadas, que respondan al mismo tipo y que se produzcan dentro del plazo de prescripción que en cada caso corresponda.

3. La prescripción de la infracción se interrumpirá con la notificación de la incoación del correspondiente expediente sancionador.

11ª.- ¿Qué sanciones se pueden imponer a quienes cometen una infracción urbanística?

Las multas son las sanciones urbanísticas típicas. Son sanciones de tipo pecuniario que se imponen al trasgresor del ordenamiento urbanístico vigente.

Las multas que se impongan a los distintos sujetos por una misma infracción tendrán entre sí carácter independiente. Esto es, cada uno de los infractores será objeto de una sanción diferenciada y adecuada a su responsabilidad -que puede ser diferente entre los diversos infractores-, con el lógico juego, para cada uno de ellos, de las circunstancias modificativas particulares de su respectiva responsabilidad.

Existen tres supuestos en los que se puede reducir el importe de la sanción:

a) Si el infractor reconoce su responsabilidad, una vez iniciado el procedimiento, el procedimiento sancionador se acaba y la sanción a imponer se reduce en un 20%.

b) Si la persona presuntamente responsable procede al pago voluntario de la sanción en cualquier momento anterior a la resolución, este hecho conlleva la finalización del procedimiento sancionador y la consiguiente reducción automática del importe en un 20%.

c) Si las personas responsables de la comisión de una infracción urbanística restauran voluntariamente la realidad física o jurídica al estado anterior a la alteración:

– antes de que la finalización del procedimiento de protección de la legalidad urbanística sea firme en vía administrativa, se les aplica una reducción del 80% de la cuantía de la sanción.

– tras la firmeza administrativa del procedimiento, y antes de que el órgano competente ordene el cobro forzoso de la sanción, se les aplica una reducción del 60% de la cuantía de la sanción.

12ª.- ¿Qué otras consecuencias tienen las infracciones urbanísticas? 

la multa es la sanción urbanística típica; pero eso no quiere decir que sea la única consecuencia posible de una infracción urbanística. Otras consecuencias pueden ser:

• Demolición de lo edificado sin licencia.
• Reconstrucción de lo demolido con infracción urbanística y,
• Reposición a la situación existente antes de la comisión de la infracción.
• Prohibición del beneficio económico como consecuencia de una infracción urbanística. 

13ª.- ¿El incumplimiento del plazo de 2 meses para legalizar las obras comporta la demolición? 

Si interpretamos literalmente la Legislación del Suelo estatal, resulta que el simple incumplimiento del plazo de legalización de unas obras realizadas sin o contra licencia, determina que el Ayuntamiento deba adoptar, indefectiblemente, la demolición de dichas obras, por más que éstas fueren legalizables.

Paulatinamente se va abriendo paso una opinión diferente en la jurisprudencia, no tan apegada a la literalidad de la Ley, sino más bien a la lógica jurídica y a la justicia, que estima que si las obras son legalizables, el mero incumplimiento del plazo para legalizar, que no olvidemos que es una mera ilegalidad formal y no material, no puede determinar, per se, la obligatoriedad de adoptar la demolición de las meritadas obras.

La sentencia del TS de 15 de diciembre de 1999 (Sala 3ª, Sección 5ª), Ponente Sr. Garzón Herrero establece que «En el último motivo de casación se aduce que ha sido vulnerado el precepto contenido en el art. 24 del Reglamento de Disciplina Urbanística por no haber procedido el Ayuntamiento, transcurrido el plazo de dos meses que dicho precepto contempla, a la demolición de las obras. Es evidente que el incumplimiento del plazo de dos meses que el texto citado establece constituye una irregularidad, pero es igual de evidente que si una obra es legalizable, como es el caso, no deja de serlo porque el interesado no haya realizado las obras de acomodo a la legalidad en el susodicho plazo de dos meses. Es decir, tratándose de obras legalizables, el incumplimiento del plazo de dos meses no comporta la demolición de la edificación». 

14ª.- ¿Cómo afecta el principio “non bis in idem” a las infracciones urbanísticas? 

La preferencia de la sanción penal determina la paralización del procedimiento administrativo sancionador del mismo hecho, hasta tanto se produzca, eventualmente, la sanción penal.

• Si la sentencia es condenatoria, ésta «excluirá la imposición de sanción administrativa, sin perjuicio de la adopción de medidas de reposición a la situación anterior a la comisión de la infracción».

• Si la sentencia es absolutoria, no siempre ésta determinará la imposibilidad de continuar el procedimiento administrativo sancionador. En efecto, la sentencia puede considerar que los hechos no son delito o falta, pero eso no tiene que significar que tales hechos no constituyan una infracción urbanística y -por tanto- deben ser administrativamente sancionados.

15ª.- ¿Cuáles son las fases del procedimiento sancionador?

Son las siguientes:

• Fase de iniciación: la iniciación de oficio tendrá lugar por «propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia». El acuerdo de iniciación deberá ser notificado al presunto responsable así como el nombramiento de Instructor y, en su caso, de Secretario, a efectos de recusación.

• Fase de instrucción: en esta fase, el Instructor, de oficio, realizará los actos de instrucción «… necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución».

• Fase de prueba: los interesados podrán proponer la práctica de pruebas que, necesariamente, habrán de llevarse a cabo en los términos prevenidos en los arts. 77 y 78 LPACAP. Debe tenerse en cuenta que:

• La carga de la prueba corresponde a la Administración.

• La prueba ha de haberse obtenido con las debidas garantías no surtiendo efecto «las pruebas obtenidas, directa o indirectamente, violentando los derechos o libertades fundamentales».

• Las pruebas deberán acreditar, mediante la valoración oportuna, su pertinencia y que no se trata de conjeturas o simples presunciones.

• La negativa a la apertura de la prueba, cuando fuera procedente, puede dar lugar a indefensión y, como tal, constituir vicio determinante de

• La regla de libre valoración de la prueba, permite considerar a las Actas de inspección como medios probatorios que pueden ser contradichos por pruebas contrarias (STC 76/1990, de 26 de abril).

• Fase de propuesta de resolución: tras la formulación del escrito de alegaciones y, en su caso, la práctica de pruebas, el Instructor formula la propuesta de resolución que declara los hechos probados, los califica y los valora. Asimismo, como consecuencia, propone al órgano competente la sanción que estime procedente. La propuesta debe notificarse al presunto responsable (véase SSTS de 25.09.90 y de 9.03.98, entre otras y la STC 29/1989, de 6 de febrero) que podrá deducir las alegaciones que estime pertinentes. La jurisprudencia ha insistido en que es obligatoria la audiencia (SSTS de 16.06.97 y de 6.02.98). Concluido el expediente, el Instructor lo remite al órgano que lo designó para que dicte la resolución que estime procedente.

• Fase de resolución: El órgano competente para resolver examinará la propuesta de resolución, pudiendo acordar:

• Conformarse con la propuesta formulada.

• Discrepar de dicha propuesta de que ejercite su derecho a una «diferente valoración jurídica» de los hechos.

• Realizar actividades complementarias indispensables para resolver el procedimiento.

La resolución debe ser «motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente» (art. 88 LPACAP). Contra la resolución cabrá la interposición de los recursos administrativos que con carácter general se reconocen en la vigente legislación de procedimiento administrativo. Agotada la vía administrativa, procede la interposición del recurso contencioso-administrativo.